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法治日报全媒体记者 郄建荣
从今年3月1日开始,所有排污单位都要持证排污。这是国务院发布的《排污许可管理条例》(以下简称《条例》)做出的明确规定。
生态环境部环境影响评价与排放管理司司长刘志全表示,《条例》对无证排污、超标排污等违法行为和罚款处罚力度都有所提高,同时还可以实施按日计罚,责令限制生产、关闭。对逃避监管违法排污的,可以依法拘留或者追究刑事责任。他指出,《条例》的实施,将改变以往政府包办式、保姆式管理的做法。
生态环境部法规与标准司司长别涛透露,已经纳入排污许可管理的370多万家固定源排污单位的相关信息可以通过全国排污许可证管理信息平台查询。
据生态环境部介绍,截至去年年底我国已经实现排污许可全覆盖。刘志全表示,《条例》实施后,生态环境部将加大对排污许可证证后监管,严格依证监管执法。
基本实现固定污染源排污许可全覆盖
2016年,国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》要求,到2020年,要完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作。
据介绍,为实现全覆盖目标,从2019年开始,生态环境部进行了排污许可证清理整顿试点。刘志全说,按照“先试点、后推开,先发证、后到位”要求,2019年选取了8个省份24个重点行业开展了排污许可清理整顿试点,通过试点形成了“摸清底数、排查无证、分类处置、整改清零”工作法,为2020年实现全覆盖提供了宝贵经验。
在清理整顿的同时,生态环境部制定了全覆盖“路线图”。印发了《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》,将2020年全覆盖任务划分为三个阶段,即第一阶段完成2020年前应发证登记的33个行业清理整顿,建立固定污染源清单;第二阶段,2020年9月底基本完成2020年应发证登记的91个行业发证登记;第三阶段开展排污许可全覆盖“回头看”。
据《法治日报》记者了解,截至去年8月,全国共计发放排污许可证34.1万余张,对250万余家企业进行了排污登记,管控大气污染物排放口155.1万个、水污染物排放口114.8万个。同时,全国固定污染源清单也已经建立,发证登记率已达98.9%。到去年年底,已经基本完成固定污染源排污许可“全覆盖”。
此外,全国统一的排污许可证管理信息平台也在去年建成并实现稳定运行。这个平台的建成标志着全国排污单位电子地图初步建成,借助这一平台,生态环境部加快推进整合“一企一档”。
政府包办式保姆式管理将成为历史
有专家曾形象将环境执法与守法比喻为“猫捉老鼠”。生态环境部副部长赵英民指出,排污许可证制度的实施将终结“猫捉老鼠”式的环保监管模式。
刘志全也表示:“随着《条例》的实施,将改变以往政府包办式、保姆式管理的做法,理清政府部门和市场主体在许可证核发、执法环节的责任边界,落实企业环境治理的主体责任。”
事实上,这也是《条例》制定和实施的一个关键点。
据《法治日报》记者了解,全国有逾万家企业排放污染物,而生态环境执法人员大概8万人上下。“怎么监管?理论上不可能实现。”生态环境部有关负责人说,排污许可证制度就是要解决环保人员不在的情况下企业也能守法,也能达标排放。这位负责人指出,排污许可证制度不仅可以规范监督执法,提升环保监管的精细化水平,还可以取消大量的自由裁量权,提高执法效力。
刘志全说,按照《条例》要求,我国将实现固定污染源全覆盖。他表示,这个全覆盖包括污染物产生量、排放量和对环境影响程度的全覆盖,同时,还有管理要素的全覆盖。他表示,《条例》提出,依照法律规定实施排污许可,依法将水、大气、土壤和固体废物等污染要素纳入许可管理,逐步将噪声等污染要素通过修法全部纳入管理。“今年,生态环境部准备研究将固体废物污染防治法相关要求纳入许可证。”刘志全说,目前,正在出台相关指南,最终实现环境要素的全覆盖。
据别涛介绍,《条例》还对排污单位和技术服务机构这两类主体的环境信用做出约束。他说,针对排污单位,环保部门将根据排污单位的信用记录等因素来合理确定对排污单位的检查频次和方式,同时还将企业违法行为的处罚决定纳入国家信用管理信息系统,并向社会公开。针对服务机构,别涛说,如果有弄虚作假的,环保部门将解除委托关系,并把其弄虚作假的违法信息纳入到社会征信系统。在别涛看来,这样规定的目的是为推动形成环境守法诚信企业处处便利,失信企业处处不便、处处受阻的良性机制。
别涛表示,《条例》规定,国务院生态环境主管部门应当加强全国排污许可证管理信息平台的建设。他透露,目前,全国排污许可证管理信息平台已经建成并投入运行,纳入排污许可管理的370多万家固定源排污单位,不管分布在哪个地方,通过这个平台都可查询其信息。
用重典惩治无证排污行为
据介绍,《条例》虽然是个行政法规,但是,《条例》实现了与水污染防治法、大气污染防治法等上位法的充分衔接,因此,对无证排污以及超标排污等违法排污行为的罚款处罚力度大幅提高。
其中,《条例》法律责任一章明确提出,对于未取得排污许可证排放污染物;被依法撤销、注销、吊销排污许可证后排放污染物等行为,生态环境主管部门可以责令改正或者限制生产、停产整治,处20万元以上100万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。
《条例》第34条还规定,通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行污染防治设施等逃避监管的方式违法排放污染物。生态环境主管部门可责令改正或者限制生产、停产整治,处20万元以上100万元以下的罚款;情节严重的,吊销排污许可证,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。对这一违法行为,《条例》第44条规定,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依照《环境保护法》的规定处以拘留。
中国政法大学教授王灿发说,《条例》专设“监督检查”一章。“这一章的内容主要是关于执法程序和执法手段的规定,解决了困扰环境执法机构多年的执法手段使用和执法证据认定问题,为今后固定源排污监管的环境执法提供了有力保障。”他表示,《条例》明确了排污许可执法检查的频次和检查方式由生态环境主管部门合理确定,避免生态环境执法检查的随意性和盲目性。
《条例》第39条规定,如果排污单位拒不配合生态环境主管部门监督检查或者在接受监督检查时弄虚作假,将被处2万元以上20万元以下的罚款。王灿发说,《条例》的这些规定,将对生态环境执法起到有力的促进作用。
“排污单位的自行监测数据与生态环境主管部门现场执法的监测数据不一致时,到底以谁的数据为准。”对此,《条例》第29条第2款规定,以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据。王灿发表示,这实际上是以行政法规的形式确立了生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据的效力,有利于保障行政执法的顺利开展。
刘志全指出,《条例》用三成的篇幅明确了生态环境部门、排污单位、排污许可技术机构的法律责任。他说,《条例》创新设置,对违反环境管理台账制度和执行报告等行为,首次规定了按次处以罚款。同时,细化按日连续处罚规定。他说,《条例》还规定了以欺骗、贿赂等不正常手段申请取得排污许可证或伪造、变造、转让排污许可证的,三年内不得再次申请排污许可证。
“《条例》实施后,生态环境部将推动建立以排污许可证为主要依据的生态环境日常执法监督体系,研究编制重点行业依证监管的日常执法监督程序、指南等。”刘志全说,生态环境部还会将排污许可证执法检查按照《条例》要求纳入各级生态环境部门执法年度计划中。
刘志全指出,生态环境部将统一制定执法手册,统一执法尺度,公开执法信息。重点检查许可事项和管理要求落实情况,通过现场检测、核查台账、检查执行报告等手段,督促排污单位按证排污。生态环境部还将严厉打击各类排污许可违法行为,及时曝光一批无证排污的典型案例。