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政府绩效应该怎么评

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王泽彩/文 《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》共13处提到“绩效目标”。其中,强化绩效目标管理规定,各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署,分解细化各项工作要求,结合本地区本部门实际情况,全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出、成本,还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,加强绩效目标审核,将绩效目标与预算同步批复下达;各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题要及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现。由此可见,绩效目标设置是预算批复和预算安排的前置条件,是实施绩效监控、开展绩效评价等的重要基础和依据,统领预算绩效管理。

绩效目标管理:预算绩效管理的龙头

绩效目标管理是指各级财政部门和预算部门以预算绩效目标为对象,以绩效目标的设定、审核和批复为内容所开展的管理活动。绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础,在整个预算绩效管理中处于龙头地位。

一、绩效目标设定

绩效目标设定是指预算部门按照财政部门要求编制绩效目标并向财政部门报送绩效目标的过程。财政部门在布置下年度部门预算编制工作时,要确定预算部门绩效目标的编报范围和要求。预算部门要按照财政部门的要求,组织本级部门和所属单位填报绩效目标申报表,并在审核、完善的基础上,汇总形成预算部门绩效目标申报表,连同其他要求的材料,随同部门预算“一上”报送财政部门。

(一)绩效目标内容

绩效目标由预算部门在申报部门预算时填报,包括绩效内容、绩效指标和绩效标准。绩效目标既是预算编制阶段资金安排的前提条件和基础,也是预算执行中绩效运行监控的主要内容,还是预算执行完毕后绩效评价实施的重要依据。

1、绩效内容

绩效内容是指绩效目标所包括的基本要素,主要有以下几个方面:

(1)预期产出。包括提供的公共产品和服务的数量目标、质量目标、时效目标、成本目标等。

(2)预期效果。包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等。

(3)服务对象或项目受益人满意程度。

(4)达到预期产出所需要的成本资源。

(5)衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标。

(6)其他。

2、绩效评价指标

绩效评价指标应与绩效目标密切相关,突出重点,系统全面,便于考核。绩效评价指标一般包括产出指标和效益指标两个方面。

(1)产出指标

产出指标是反映预算部门根据既定目标计划预期完成的产品和服务情况的指标,可细化为数量指标、质量指标、时效指标和成本指标。

(2)效益指标

效益指标是反映与既定绩效目标相关的、预算支出预期结果的实现程度和影响的指标,可细化为经济效益指标、社会效益指标、生态效益指标、可持续影响指标以及社会公众满意度指标等。

3、绩效标准

绩效标准是设定绩效指标具体值时的依据或参考标准,一般包括历史标准、行业标准、计划标准,财政部门认可的其他标准等。

(二)绩效目标分类

1、按照预算支出的范围和内容分类,可以将绩效目标分为基本支出绩效目标、项目支出绩效目标、部门整体支出绩效目标。

2、按照绩效目标的时效性,可以将绩效目标分为长期绩效目标和年度绩效目标。

(三)绩效目标编制范围

原则上预算部门所申请的全部财政性资金都应该编制绩效目标。每年度的绩效目标具体编制范围由当地财政部门在布置下年度预算时予以确定。各级财政和预算部门要不断地扩大绩效目标的编制范围,直至覆盖所有财政性资金。

(四)绩效目标编制依据

预算部门在编制绩效目标时,主要参考以下依据

1、国家相关法律法规;

2、国民经济和社会发展规划;

3、部门职能及中长期事业发展规划;

4、部门的年度工作计划或项目规划;

5、财政部门年度预算编制要求;

6、部门预期可获得的预算资金规模;

7、相关历史数据、行业标准;

8、其他符合财政部门要求的相关依据等。

(五)绩效目标编制要求

预算部门设定的绩效目标应科学规范,并符合以下要求:

1、指向明确。绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划,并与相应的财政支出范围、方向、效益和效果紧密相关。

2、细化量化。绩效目标应从数量、质量、成本和时效等方面进行细化,须用定量表述为主,不能以量化形式表述的,应当采用分级分档的形式定性表述,并具有可测量性。

3、合理可行。设定绩效目标要经过调查研究和科学论证,目标要符合客观实际,确保在一定期限内如期实现。

4、相应匹配。绩效目标要与年度的任务数或计划数相对应,与预算确定的投资额或资金量相匹配。绩效目标设置过低,将影响项目预算资金的安排;绩效目标设置过高,则影响绩效评价效果。

(六)绩效目标编制方法

1、项目支出绩效目标的编制

(1)对项目的功能进行梳理。包括资金性质、预期投入、支出的范围、实施内容、工作任务、受益对象,明确该项目支出的功能特性。

(2)依据该项目的功能特性。预计项目实施在一定时期内所要到达的总体产出和效果,从而确定该项目所要实现的总体绩效目标,并以定量和定性指标相结合的方式进行表述。

(3)将项目支出的总体绩效目标进行细化分解。并从中总结提炼出最能反映总体绩效目标实现程度的关键性指标,并将其确定为相应的绩效指标。

(4)确定绩效指标的具体数值。通过收集相关基准数据,如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等,确定绩效标准,并依据项目预期实施进展,结合预计投入的资金规模,确定绩效指标的具体数值。

2、部门整体支出绩效目标的编制

(1)确定部门工作职责。

(2)确定部门总体绩效目标。

(3)确定绩效指标。

(4)确定绩效指标具体数值。

(七)绩效目标报送

一般情况下,预算部门按照财政部门年度预算编制要求,在编制完成所要求的绩效目标后,将其随同部门“一上”预算上报财政部门审核。在预算执行中涉及新增预算或预算调整的,新设定或调整的预算绩效目标,也要及时报送财政部门审核、备案。

二、绩效目标审核

绩效目标审核,是指财政部门对预算部门报送的绩效目标进行审核,并将审核意见反馈预算部门,指导预算部门修改完善绩效目标的过程。

(一)绩效目标审核依据

财政部门对绩效目标的审核,主要依据:

1、国家相关法律法规;

2、国家经济和社会发展政策及其规划;

3、部门职能及事业发展规划;

4、当年重点工作安排;

5、当年预算支出的结构和重点方向;

6、当年预算资金的预计安排情况等。

(二)绩效目标审核要点

财政部门开展绩效目标审核时,重点关注以下要点:

1、完整性审核。填报内容是否完整,绩效目标是否明确、清晰。

2、相关性审核。绩效目标与部门职能是否相关;是否对中报的绩效目标设定了相关联的绩效指标;绩效指标是否细化、量化。

3、适当性审核。项目资金规模与绩效目标之间是否匹配,在既定的资金规模下,绩效目标是否过高或过低;或者要完成既定的绩效目标,资金规模是否过大或过小。

4、可行性审核。绩效目标是否经过充分论证和合理测算;为实现目标所采取的措施是否切实可行;综合考虑成本效益,审核是否有必要安排财政资金。

(三)绩效目标审核方式

绩效目标的审核由财政部门组织开展,一般包括两种方式:

1、财政部门自行审核。对一般性项目的绩效目标,财政部门可结合部门预算的审核过程,由财政部门的相关人员进行审核,提出审核意见。

2、组织第三方审核。对一些社会关注程度高、对经济社会发展有重要影响和关系民生的重大项目的绩效目标,财政部门根据需要实施第三方审核,组织相关部门、专家学者、中介机构及社会公众代表等共同参与提出审核意见。

(四)绩效目标反馈和完善

1、财政部门在年度部门预算“一下”时,将绩效目标审核意见反馈给预算部门。

2、预算部门按照财政部门审核意见,结合财政部门的“一下”预算控制数,对绩效目标进行修改完善,重新报送财政部门审核。

3、财政部门对预算部门重新报送的绩效目标再次进行审核,将审核意见反馈给预算部门。

4、预算部门在报送部门预算“二上”时,将调整后的绩效目标一并报送财政部门,并由财政部门审核确认。

三、绩效目标批复

财政预算经各级人民代表大会批准后,财政部门和预算部门在批复预算时,一并批复绩效目标。批复的绩效目标应当清晰、量化,以便在预算执行过程中进行绩效监控和预算完成后实施绩效评价时对照比较。

(一)财政部门批复

财政部门编制绩效目标批复说明、并以规范的格式将审核确认的绩效目标随同部门“二下“预算正式批复给预算部门,并对预算部门进一步细化批复绩效目标和实施绩效控等工作提出基本要求。

(二)预算部门批复

预算部门按照对政部门批复的绩效目标、在规定的时间内细化批复到相关实施单位,并提出有关具体工作要求。

(三)绩效目标调整

经财政部门批复的绩效目标,一般不予调整。在具体实施过程中如遇到特殊原因,确需修改调整原绩效目标的,应按规定的程序报批,并将修改调整后的绩效目标报财政部门审核备案。

绩效评价指标体系设计:以绩效目标为核心

绩效评价指标体系设计不是凭空设想的,而是根据绩效目标进行解构、细化、量化的基础上构建的。

一、绩效评价指标设计基本原则

(一)相关性原则。应当与绩效目标有直接的联系,能够恰当反映目标实现程度。

(二)重要性原则。应当优先使用最具绩效管理对象代表性、最能反映绩效管理要求的核心指标。

(三)可比性原则。对同类绩效管理对象要设定共性的绩效指标,以便于评价结果可以相互比较。

(四)系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合,系统反映预算支出所产生的社会效益、经济效益、生态效益和可持续影响等。

(五)经济性原则。应当通俗易懂、简便易行,数据的获得应当考虑现实条件和可操作性,符合成本效益原则。

二、绩效评价指标设计方法

绩效评价指标设计,一般可以通过以下三个步骤来完成:

(一)以资金(管理)流程界定绩效评价的四个环节

基于“立项(投人)一实施(过程)一产出一效果”各个环节所包含的经济变量及其之间关系的总和反映了财政资金所实现的绩效的大小,设计一级指标。

(二)以“4E"原则确定评价指标的关键因素

将第一层面的四类基本指标按照“经济性”、“效率性”、“效益性”、“公平性”的“4E”特性分解为可操作的评价指标,确定为二级指标。

(三)以相关标准设置具体可操作的绩效评价指标

在第二层面确定了财政支出各环节绩效评价的关键因素之后,便可以依据相关标准将其分解为具体可操作的绩效评价指标,并以此作为绩效评价指标的最基层,做为三级指标。如果需要继续细化,则在三级指标的基础上细化出四级指标。

三、绩效评价指标设计过程案例分析

以项目绩效评价指标为例来分析项目绩效评价指标的具体设计过程为例。

首先,在项目绩效评价指标设计过程中,根据项目的投入、产出等,分析确定项目绩效目标,项目绩效目标一般有相关性、效率、效果和可持续性4个方面关注点(以下简称评价准则),通过细化分析和这4个评价准则有关的各个关键评价问题,来确定绩效评价指标。

其次,关键评价问题主要用来将绩效评价聚焦于若干有限的关键方面,进而分析和评判需要的评价指标。

最后,根据和项目绩效目标有关的4个评价准则,以本案例为例,设计出12个关键评价问题,根据这些关键评价问题分析确定具体的评价指标。

(一)设计绩效评价关键问题

1、相关性

相关性包括2个关键评价问题:

在评价之时,项目是否符合政府的发展规划、优先发展重点?目是否针对某一实际问题和需求?

2、效率

效率包括4个关键评价问题:

项目是否按照计划的资金预算实施?项目是否按照计划的时间周期实施并完工?项目是否实现了所有的预期产出?项目完工后是否达到预期的经济内部收益率?

3、效果

效果包括2个关键评价问题:项目是否实现了预期目标?项目的实际受益者是否是项目的目标受益群体?

4、可持续性

可持续性包括4个关键评价问题:

项目的管理和/或运行机构的设置、人力资源、技术能否满足项目持续运行的需要?项目的产出能否得到持续地提供、维护和利用?项目运行所依赖的政策、制度能否得到持续地实施?项目财务是否可持续?

(二)开发绩效评价指标

评价指标和关键评价问题的关系。评价指标是针对关键评价问题而开发的,评价指标是回答关键评价问题的工具。

开发评价指标的原则。评价指标的开发至关重要,它影响到其后证据及其来源的确定、证据收集方法的选择和评价分析等活动。

1、相关性关键指标开发分析

开发相关性的评价指标之前,要检查项目目标是否经过修改,修改后的目标是否得到批准。如果项目目标经过修改且获得批准,那么应以修改后的项目目标来开发评价指标。

2、效率关键指标开发分析

针对效率的4个关键评价问题,首先要明确项目的计划和实际的实施周期、项目的资金预算及使用情况、项目预期要开展的和实际开展的活动、项目的预期和实际产出、项目是否测算其经济内部收益率、如有预期值是多少?再根据关键评价问题开发评价指标。

3、效果关键指标开发分析

开发效果评价指标之前,要明确项目目标和目标受益群体是谁,再针对不同的受益群体设置差异性的效果评价指标,即将项目效果目标分为若干个具体目标(specificobjectives),并且每个具体目标都设有评价指标。

4、可持续性关键指标开发分析

对于问题4.1,评价小组要明确项目完工后的管理机构和/或运行机构有哪些,它们的机构设置是否合理,人力资源是否充足、是否具备必需的管理和技术能力等。对于问题4.2,评价小组要分析项目的哪些产出对项目持续发挥成效是关键的,比如对于高速公路项目,高速公路的维护和利用是保证项目发挥效益的关键;对于扶贫项目,对贫困人口进行持续地生产和劳动技能培训是项目实现扶贫效果的关键。对于问题4.3,评价小组要明确项目制定的政策以及国家、行业和当地相关的政策有哪些,这些政策对项目持续运行发挥什么作用,如果没有这些政策,项目能否持续下去。对于问题4.4,评价小组要考虑机构获得的经费等能否满足项目运行的各项成本支出。

(作者系中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任)

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